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2017-08-15 衡量会计师事务所

浅谈企业经营范围登记改革

寿县市场监督管理局  丁家军

工商登记实践中，企业经营范围登记历来是最令我们工商登记人员和申请人头疼的痛点和难点，也是极易引发双方矛盾和纠纷、以及造成渎职问责的风险所在。五花八门的经营范围和千奇百怪的表述用语不但让登记新兵眼花缭乱，即使沙场老将也往往难以拿捏。拿着外地的营业执照，让本地工商登记人员“照葫芦画瓢”登记模棱两可的经营范围现象屡见不鲜。全国各地核发的营业执照经营范围用语相互不能认同已是不争的事实。在笔者参加的几次商事制度改革座谈会上，围绕经营范围登记的讨论每次都是热点。

笔者认为，上述问题的成因有很多，但经营范围登记制度的设计缺陷也是重要根源所在。现行的企业经营范围登记制度兼具行业准入把关、经济数据统计、税收征管协助等多重功能，其“设计理念和基本框架形成于上世纪80年代的计划经济时期，许可主义色彩十分浓厚。”在商事制度改革不断深化的大背景下，“先照后证”“证照分离”“多证合一”等多项改革措施的实施，使得工商登记的功能定位逐渐返璞归真，由许可把关行为逐步演化为确认公示行为，营业执照逐渐由主体、经营双重资格证明简化为单一的主体资格证明，故企业经营范围登记原有的制度设计与当下的改革理念日益显得格格不入，弊端重重，逐渐沦为改革的羁绊。

一是登记一般经营项目束缚了企业的经营自由。一般经营事项无须政府部门审批许可、实施管控，本属企业的营业自由，进行登记反而牵制了企业，也给登记机关增加了负担。市场瞬息万变，商机稍纵即逝，市场竞争日趋白热化的今天，一个经营项目的登记往往对企业的生存产生不可估量的影响。笔者在工作中就曾多次遇到千里迢迢专程从外地赶回来办理增加一般经营项目的变更登记案例，原因只是合作方要求营业执照中必须有该项登记，否则不予签订合同，逾期取消合作。而按照现行的工商登记法规，经营范围变更登记涉及召开股东会议形成决议、修改公司章程、提交登记申请书和营业执照，一个流程顺利走下来，难得的商机也许早就烟消云散了。而工商登记机关为了实施这些一般项目的变更登记，不得不投入相当的人力和物力。这样的制度设计除了限制企业经营自由、浪费企业交易机会、徒增政府行政成本之外，并无多少实际意义。

二是登记许可经营项目搅乱了监管规则。许可经营项目必须在取得审批许可后方可开展经营，在商事制度改革前的“先证后照”管理体制下，工商登记起到了为前置许可审批部门守门把关的功能；在“先照后证”和“证照分离”等商事制度改革措施相继推出后，工商登记机关再登记核准大量转为后置审批的许可经营项目不仅有超越权限之嫌，而且还有可能给一些不法之徒以营业执照上登记的许可经营项目为噱头，在没有取得许可的情况下进行招摇撞骗留出可乘之机。而且这样的登记做法也再次搅乱了工商登记机关与行业主管部门之间各自的职责分工，让“先照后证”改革后确立的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的事中事后监管原则逐渐蜕变成“谁发照、谁监管”做法。近年来，我局已遇到多起审批许可部门以工商发了营业执照自己没发许可证为由，向政府报告要求谁发照谁监管，推卸监管责任的案例。

三是自由裁量造成经营范围登记乱象丛生。根据国家工商总局修订后的《企业经营范围登记管理规定》，企业登记机关依照审批机关的批准文件、证件登记前置许可经营项目。批准文件、证件对前置许可经营项目没有表述的，依照有关法律、行政法规或者国务院决定的规定和《国民经济行业分类》登记。前置许可经营项目以外的经营项目，企业登记机关根据企业的章程、合伙协议或者申请，参照《国民经济行业分类》及有关政策文件、行业习惯或者专业文献登记。登记的依据多种多样，同样的项目在不同的文件依据中也许称谓大不相同。此外，有关政策文件的外延有多大，是仅指国务院和国家部委的政策文件，还是包括乡镇人民政府、甚至街道办事处的政策文件都可作为依据？至今未见明文释义。

这种开放式的制度安排给本就已经混乱不堪的经营范围登记乱象雪上加霜。由于没有强制性的、统一的规范要求，即使最权威的国家标准《国民经济行业分类》也只是作为参考，加上各级政府部门多如牛毛的政策文件，造成经营范围登记实务中全靠工商登记人员根据自己的文化程度、业务水准、社会阅历、关系亲疏、个人喜好、当时心情等进行自由裁量。这样就出现了同样的经营项目，不同的登记机关、不同的登记人员核准的表述用语却大相径庭；一些似是而非、模棱两可的项目有的地方给登记，有的地方不给登记的乱象。部分本属于政府部门或社会公益组织实施的非营利性事务也被堂而皇之地纳入经营范围进行登记。

基于此，笔者以为，当下的企业经营范围登记制度已经严重阻碍了不断风起云涌的商事制度改革滚滚大潮，计划经济烙印明显的经营范围管制思维与商事制度改革所倡导的便利高效理念逐渐背道而驰，渐行渐远，亟需改革。

综上，囿于经营范围登记制度的种种缺陷，笔者建议必须尽快取消经营范围登记事项。经营范围不再登记后，为了弥补解决依附于经营范围登记的社会经济数据统计、税收征管协助和正在全面开展的工商登记后置审批事项“双告知”、“先照后证”改革后事中事后监管“双随机”抽查等事项的“皮之不存毛将焉附”问题，建议辅之以行业类型备案，采取在工商登记申请文书中增设经营行业类型信息采集专页，企业办理工商登记时，必须严格按照《国民经济行业分类》标准的定义勾选所申请从事的行业类型，杜绝搞标新立异、异想天开的自定义。

现行的经营范围登记制度下，一个简单的经营项目称谓也许会被登记表述为多种版本，比如最常见的瓶装白酒零售，不同的工商登记人员可能会登记为：瓶装白酒零售、白酒零售、预包装食品零售、食品零售、酒水零售等，其实该项目的行业分类只有一个，即“酒、饮料及茶叶零售”，行业代码：5226。再比如，生活废品回收项目则可能被登记为：生活废品回收、废品回收、废旧生活物资回收、废旧物资回收、再生资源回收，如果再弄得花哨高大上一点，登记为生态环保循环利用等等，该项目在《国民经济行业分类》的标准称谓为“再生物资回收与批发”，行业代码：5191。这些不一而足的登记表述不仅让人感到混乱不堪，引发歧义，同时也在工商登记机关和企业之间人为制造了很多矛盾和冲突，影响了工商登记部门的社会形象。

而众所周知，《国民经济行业分类》是通行于各部门各行业的国家标准，是对社会各个行业科学划分精准定位的指南，每一个行业的标准分类、标准称谓、标准定义都是全国统一的，也是得到各行各业认可确认的行业分类通用语言，基本不会产生任何歧义和误判。采用备案行业类型，能够有效解决现行经营范围登记制度所带来的种种弊端，实现营业执照在全国工商登记机关的互通互认，减少工商登记机关与企业之间的登记矛盾纠纷，畅通工商登记数据与其他部门之间的共享判定确认，夯实经济数据统计、税收征管协助、“双告知”、“双随机”工作的精准数据基础。

为了推进企业经营范围登记制度改革，配套实施行业类型工商备案，必须健全完善国民经济行业分类国家标准更新升级制度。现行的《国民经济行业分类》（GB/T 4754）仍然是2011年编撰的，今年6月30日国家质检总局和国家标准委才联合发布了2017年修订的新标准，即将于今年10月1日起施行，该标准的修订周期长达七年之久！在我国经济社会高速发展的当下，新兴行业、新兴业态层出不穷的今天，作为一部指导规范全社会各行各业分类的最高标准文件，不能做到与时俱进，更新周期过长，让人觉得不可思议。因此，强烈建议国家层面做好顶层设计，建立《国民经济行业分类》国家标准每年修订编撰制度，及时更新升级标准版本，把新业态、新行业及时纳入行业分类国家标准，引导规范包括工商登记机关在内的各地各各部门各行业准确规范使用国家行业分类标准，统一社会经济行业秩序。同时要做好经营范围登记制度改革涉及政策法规的立改废，及时修订《公司法》等商事登记实体法律规范的相关条款，删除涉及经营范围事项登记的相关法律规定，从立法层面完善改革的顶层制度设计，保障改革在法制轨道上依法推进。

“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。”在党中央、国务院的正确引领下，商事制度改革的大船正披荆斩浪，一路高歌猛进，助力“双创”，力推经济。相信不久的将来，经营范围登记这块拦河礁石一定会被改革的巨雷轰然炸开，让改革的巨浪荡涤一空，归入改革的历史尘埃。